87号文：PPP的号角，合规的警钟

本文主要内容来源于智信研究公司9月23日在上海举办的题为“地方政府合规融资及PPP模式未来展望”的资管咖啡45期活动。

87号文吹响了PPP合规大发展的号角

在现有的监管体系下，商业银行开展PPP业务缺少一个资本与资金间的桥梁和纽带，社会资本中标PPP项目后，较容易获得商业银行债权融资，但缺少资本金的补充渠道，存在“不缺资金缺资本”的难题。兴投（平潭）资本管理有限公司（下称“兴投资本”）的设立，正是为了解决这一难点。兴投资本总经理鲁傧先生在主题分享中提出，“兴投资本目前专注于PPP业务和PE业务，在PPP领域根据项目在不同阶段的特点设计了差异化的业务参与模式，包括债权、股权、股加债、联合体投标等，通过解决项目资本金部分的市场痛点，实现连接资本和资金的作用，以吸引更多的社会资本和金融机构进入PPP领域”。

鲁傧认为，87号文吹响了PPP业务合规大发展的号角。“从宏观层面来看，基础设施建设和投资仍是拉动GDP增长的主力，目前的政策条件下，地方政府投资基础设施和公共服务项目的合规资金来源只有三条路：一是地方债，但出于今年的市场变化和流动性的原因，地方债的发行情况并不乐观，而且发债的天花板比较明显，如2016年全国地方债发行6万亿，其中包括1.18万亿新增债券和4.87万亿存量置换债券，不仅额度有限且大部分为置换债券；第二是政府购买服务，在87号文之前这是市场的主流，但发文之后仅剩下棚改和精准扶贫等极少数领域可以继续开展；第三是PPP模式，在能够平滑地方财政的支出、缓解财政压力的同时，提高全社会的管理效率。但之前的PPP项目落地比较困难，原因在于PPP的流程复杂并且周期较长，相比之下政府购买服务更加简单快捷，各方都不愿意开展PPP业务，而87号文对政府购买服务列出了负面清单，吹响了PPP业务大发展的号角”。

兴投(平潭)资本管理有限公司总经理鲁傧

对于TOT模式，鲁傧提出，“这是一个风口上的业务”。一方面，根据过往经验地方政府换届后的第一年都是政府投资力度最大的年份，预计明年由政府主导的基础设施投资将是未来五年内的高峰期；另一方面，政策的支持力度较大，且存量项目没有建设期，不存在完工风险，可以将其看作地方政府以优质存量资产发行一笔长期限的证券化产品，每年的可行性缺口补助纳入财政预算，风险较低。但需要强调的是，必须按照PPP要求的标准去操作。TOT模式下，还要关注资产的经营性，对于打包的项目，必须要有一定比例的现金流，如果包里完全是公益性的资产，会被认定为地方政府打着PPP的旗号违规融资，存在一定的风险。全国金融工作会议后，包括地方政府、监管部门、金融机构在内，合规必须放在第一位。“不合规的业务绝对不能做，红线不能碰”，鲁傧强调。

民营资本参与PPP的优劣势

“民营企业参与PPP投资，最大的两个优势在于项目落地效率高和体制灵活”，来自龙元明城投资管理（上海）有限公司（下称“龙元明城”）的财务总监高强先生在分享中率先提出。项目落地效率高体现为，由民营企业牵头或者民营企业单独中标的项目，从中标到成立项目公司历时平均为71 天，而国有企业平均需要93天。另外，“不合规的不做，不入库的不做，融资有硬伤的不做”的“三不”原则保证了龙元明城的项目落地效率比较高。而体制灵活则体现在，沟通成本较低，民营企业的项目决策最快一周，信息反馈最快当日即可实现。另外在资产的转让环节，国有企业资产转让的流程比较复杂，而民营企业则不受体制限制，在交易结构上也更加灵活，使项目资本金可以快速到位。

龙元明城投资管理(上海)有限公司财务总监高强

高强指出，当前民营企业参与PPP项目投资的明显特征是：虽然中标的项目数量（1898个）较多，在数量方面几乎占据了整个市场（3896个）的半壁江山，但是单体项目的金额较小，8.13亿的项目平均金额远低于央企27.5亿的水平；在项目的层级方面，民营企业区县级项目的规模占比高达72%，而省级项目规模占比不到1%。另外一个重要的特征是，“根据龙元明城旗下明树数据的最新统计，从2015年12月到2017年7月，民营企业在PPP领域的投资规模占比和中标数量占比出现了‘双降’，投资规模占比从35.5%降到了24.77%，中标数量则从55.75%降到了47.62%”。出现上述情况的原因在于，一是民营企业受到了一些地方政府歧视性条款的不公平对待，拿不到项目；二是市场竞争加剧，更多的央企开始进入区县级市场，同时地方国企竞争力不断增强；三是民营企业的成本劣势逐渐显现。更重要的是，民营企业的外部评级普遍不高，融资较难且成本较高。由于民营企业规模比较小，相应银行的授信额度较小，导致可动用的资金少，可投资的项目少，进而利润总量增长缓慢，如此进入了恶性循环。

针对上述难点，国务院办公厅发布的79号文明确提出，“禁止排斥、限制或歧视民间资本的行为，为民营企业创造平等竞争的机会，支持民间资本股权占比高的社会资本方参与PPP项目，调动民间资本积极性”，这对于民营资本参与PPP项目是重大利好，期待未来有更多政策落地，有效缓解民营资本的难题。

国家级引导基金的使命

来自中国PPP基金投资业务部的区域总监裴国铭先生在分享中介绍：“中国PPP基金作为国家级引导基金，主要是以社会资本方的角色参与PPP项目投资，其目标和定位是引导、规范和增信。”引导体现为通过中国PPP基金的参与，增强社会资本方对项目成功实施以及政府方履约的信心，进而吸引更多社会资本参与PPP项目；规范体现在通过积极参与PPP项目全生命周期管理，督促项目各参与方履约守信，促进项目规范管理运行，发挥项目示范效应，提升各参与方的市场地位；而增信则体现在，通过成为项目公司显名股东等方式，共担风险，共享收益，实现信用输出，从而增强项目公司融资能力，降低项目公司融资成本。从当前的实践来看，增信作用非常明显。

中国政企合作投资基金管理有限责任公司投资业务部区域总监裴国铭

具体而言，中国PPP基金的投资模式主要有两种，一是和地方政府成立子基金，比如和当地省财政厅成立子基金，投资当地的PPP项目；第二是直接投资PPP项目，包括股权投资和债权投资，其中，以股权投资为主，必要的时候可以通过股东借款的方式提供部分的债权投资。“作为引导基金，中国PPP基金的投资比例是有限制的，（单一项目上）所有投资方式合计不超过该项目总投资的10%，其中股权部分不超过该项目资本金的30%”，裴国铭指出。在退出方面，中国PPP基金较为灵活，比如：第一，在股东方不涉及政府方的条件下，股东之间可按约定实施股权转让、提前回购、逐年减资；第二，优质项目可以通过IPO实现退出；第三是通过资产证券化等市场化机制退出，财金〔2017〕55号文中提出，中国PPP基金投资的项目，可享受资产证券化审核绿色通道；第四是股权持有至项目公司到期清算退出。

另外，在存量项目转PPP模式、一般公共预算支出10%的上限等具体问题上，裴国铭也提出了独到的见解。针对PPP项目落地率较低的问题，裴国铭认为，“PPP项目落地的关键在于，政府要通过建立合理的投资回报机制，给予社会资本足够的动力，一方面是项目本身的商业价值开发，另一方面是政府存量资产开发，利用好优质的资产和资源。”

在问答环节，与会嘉宾就PPP模式的未来发展进行了交流。PPP模式作为转变政府治理机制的载体，经过1.0时代的普及和探索，其理念和模式正在不断修正。比如对于目前落地项目中纯政府付费项目占比较大的问题，不排除中央政府层面对于纯政府付费的项目收紧的可能。另外，就当前存在的运营和绩效考核弱化的问题，未来政策层面也会加以强调。在2.0时代，伴随着参与各方的持续博弈，契合各方利益的平衡点不断显化，PPP的发展将不断趋于规范和成熟。

作者｜智信研究公司李豪纪少锋

鸣谢：部分参会机构

兴投资本

龙元明城

中国PPP基金

邮储银行

兴业银行

平安银行

浦发银行

南京银行

宁波银行

哈尔滨银行

中铁（上海）投资

中交建融租赁

……

（以上排序不分先后，仅涵盖部分机构）