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2018-08-27 04:08

地方政府项目的七种融资模式

新中国成立以来,我国经历了从计划经济向市场经济转变的过程。相应的,基础设施建设的资金来源经历了从中央政府拨款到地方政府自筹的转变。

作者 | 陈美怡 小马

来源 | 资管云

很久很久以前,我国开启了轰轰烈烈、以基建投资为主的经济建设之路……

计划经济时代,基建项目全部由财政资金拨款,统筹和审批权限也在中央政府手里。

进入80年代后,中央政府开始施行投资体制改革,逐渐开放了地方政府的资金渠道和审批权限,极大的提高了城镇化建设和经济发展的速度。

那么,——

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地方政府及基建项目都有哪些融资方式?

俗话说,经济增长有三宝,投资、消费和出口。

政府类项目的建设资金来源也有七大法宝——

大宝:国债

国债是中央政府发行的债券,以财政资金偿还本息,背后是国家信用。

改革开放后,国债于1981年恢复发行。通过国债募集的资金由中央政府划拨到具体项目,是初期为基建项目贡献资金的中坚力量。随着财政收入和经济实力的增长,国债募集的资金用途主要是平衡中央政府的财政收支,在对基建项目的支持方面力度有所减弱。主要原因在于1994年分税制改革后,中央政府和地方政府的财权与事权的分配格局发生了变化。目前在某些国家级的大型项目上或许还能看到国债的影子。

二宝:城投债

城投债包含城投公司发行的企业债、公司债、中期票据、短期融资券、非公开定向融资工具(PPN)等。

城投债由市场化运作的城投公司发行,监管严格、制度规范, 因此更受市场欢迎。2008年推出“四万亿经济刺激计划”后,政策大力支持城投公司的发展,城投债的发行规模呈现爆发式的增长。

随着宏观经济形势的变化,自2010年以来,城投债的发展经历了好几轮行情,具体体现为发行利率和规模的波动。

三宝:地方债

地方债是指省级地方政府发行的债券,包含一般债券和专项债券。2014年之前,国内地方政府没有举债的权利,直到2014年《新预算法》的出台,才正式允许地方政府发行地方债。

不过,目前国家对于地方债的管理较为严格,额度也非常有限,对于存量的地方政府债务而言,仅靠每年的地方债额度无法支撑正常运转。

四宝:非标融资

“非标”全名叫“非标准化债权”,最早源于原银监会2013年发布的8号文。主要的资金来源为商业银行,后端由信托公司、保险资管、券商资管、基金子公司等资产管理机构进行投放。四宝同志机灵聪慧,商业操作骚气蓬勃,多层嵌套啦、结构化安排啦……花样多的很。

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四宝同志也是搭上了四万亿计划和城投公司发展的顺风车,风头一时无两,政策限制的时候还爱打打擦边球,但时移世易,自从戴上了最厉害的金箍“资管新规”,四宝就有点懵。

五宝:产业基金

产业基金的范畴非常广。除了市场化的产业投资基金外,政府投资基金和政府引导基金和产业也有一定关系。产业基金的监管主体几经变化,央行、发改委、财政部等部委都曾出台过相关政策。目前,部分产业基金还受到证监体系下中国基金业协会的监管。

2014年后,国家大力推行PPP模式,由于PPP的操作难度较大,产业基金和政府购买服务一起成为地方政府解决基建项目的主要模式。目前,产业基金的监管相对严格,但规范运作的产业基金仍然具有较多的市场机会。

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根据公开资料整理

六宝:PPP

PPP(Public-Private-Partenership)即政府和社会资本合作。2014年正式在国内大力推广,成为我国基础设施建设项目的典型运作模式,并在全国范围内掀起了一波“运动式”浪潮。

事实证明,六宝这个娃最复杂,听起来就叫人头大。一来操作步骤和审批流程非常复杂,要求严格,操作难度大;二来参与方较多,利益很难平衡;三来主管部门呈现“神仙打架”的状态,职责交叉不清。多重因素叠加下,PPP近年来是“雷声大雨点小”,实际落地率较低。同时,各地在具体操作中出现了各种隐性增加地方政府债务的行为,与中央政府推行PPP模式的初衷大相径庭。最后,国家从操作步骤、审批流程、融资行为规范、具体行业领域操作指导等方面出台了一系列规范,帮助六宝健康成长。

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目前PPP项目正处于规范清理阶段,未来在合适的运用场景下,该模式还是具有明显的优势。但要明确地是,前几年近乎“全民PPP”的疯狂状态已经一去不返。

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根据公开资料整理

七宝:政府购买服务

政府购买服务属于政府采购,范畴仅限于货物与建设工程以外的采购对象,且仅涉及公共服务,如城市规划与设计、环境评价等。

政府购买服务的兴起也是得益于PPP模式的推行,由于PPP的操作难度大,所以各地将基建项目用政府购买服务的模式进行。这种方式虽然解决了项目资金的问题,但还是增加了地方政府的债务,不符合中央政府监管的精神。2017年财政部发布了87号文件,严禁地方政府以七宝的名义违规融资。列了章程,一条一条地写上:七宝能干的事儿123,七宝不能干的事儿123……

总体来说,现在可以通过政府购买服务的方式进行的项目已经少之又少。

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根据公开资料整理

综上所述,当前条件下,在地方政府及基建项目的融资渠道中,大宝的暂时没有用武之地(好歹世界第二大经济体呢),二宝三宝是主流(形成的负债是透明的),四宝在新的形势下(尤其是央行发布的资管新规补丁文件中重新放开非标投资),有重新抬头之势,五宝未来还是有很多机会,六宝嘛,要看市场磨合的情况,至于七宝,只有少数项目还可以用它来做。

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