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2017-08-28 04:08

50号文+87号文之后,地方政府的生意该如何做?

2014年的43号文为起点,这一轮PPP的热潮已持续了近三年的时间。中央政府推出PPP模式的初衷在于有效规范和控制地方政府债务,而实际的操作中,却被地方政府当作了拉动经济增长的抓手,真PPP落地难,名股实债的假PPP却在野蛮生长

相比PPP,可以延续以往债权融资模式的“政府购买服务”显然更受金融机构的青睐,在各家机构的资产负债表中,政府购买服务均以十倍于PPP投资规模的速度增长。然而,87号文的出台,也令这一各家争抢的业务进入了“增量停止,存量整改”的尴尬境地。

87号文、50号文等一系列文件均指向一个方向——只鼓励真PPP和正规渠道发债。考虑到各地差异较大,这样一刀切的政策实施起来肯定有诸多困难,于是,2017年8月25日,智信资产管理研究院在北京举办了主题为“强约束下的地方政府投融资新局”的资管沙龙50期活动,在基础设施和公共服务领域具有丰富投资经验的金融机构(含银行、信托公司、券商)、企业及咨询机构的嘉宾就当前环境下的投融资机会进行了深度探讨。

“地方政府投融资”主题活动现场

“地方政府投融资”主题活动现场

回归项目本源,该管的都要管 

“PPP模式的定性就是股权投资业务,但这是财务型股权投资,并不是真正意义上的操盘型股权投资。”来自大型信托公司的嘉宾分享得到了在场金融机构嘉宾的认同。尽管如此,金融机构还是要逐步适应无人兜底的状态,回归到项目的本源。比如主动挑选符合自身资源禀赋和特色产业优势的项目,培养主动管理能力。

一方面,金融机构应该更加主动地进入PPP项目的早期阶段,尤其与社会资本或地方政府谈判的时候,各方都有自己的利益诉求,金融机构需要在此阶段就充分争取自身的利益;另一方面,要采取“重管理”的风险管理策略,不要拿着地方政府的安慰函自我麻醉,该管的必须要管到。

另外,在项目进行的整个过程中,金融机构作为财务投资人应该学会借力。在不同阶段、不同事项上与政府方、建设方、运营方形成不同的利益绑定。“在项目建设期,面对建设方的时候,金融机构可以与政府绑定,共同约束建设方;进入运营期,涉及到政府条件落实的时候,可以与建设方绑定,从而降低管理成本。”上述来自大型信托公司的嘉宾称。

盘活存量资产,可能南辕北辙

发改委1266号文中提出,“鼓励以PPP模式盘活优质存量资产,转让所得用于新建基础设施和公用事业项目,通过再投资形成新优质资产的良性循环”。政策导向是“盘活优质存量资产”,而在含金融机构在内社会资本方看来,存量项目和增量项目一样,如果是真的优质资产,地方政府没有任何动力拿出来盘活。就算是有些有残缺的项目拿出来,金融机构也面临找不到合适的运营方、缺乏风险识别能力等障碍。“存量资产涉及到国企的股权变更、产权交易、税和资产评估等等,很复杂,搞存量项目不如搞一个新建项目干净。”来自某大型国有银行一线项目投资经验丰富的嘉宾坦言。

对于地方政府来说,在转让过程中,资产评估就是一个棘手的问题,谁也不愿意担上“国有资产流失”、“国有资产贱卖”的罪名。

另一位来自股份制银行的嘉宾认为,“存量资产盘活中,真正适合介入的,并不是真正市场化、有现金流的经营性项目,而是政府付费性质的资产”。目前市场上已经出现类似的操作,根本原因还是在于PPP模式下,风险和收益的不匹配,金融机构资金更愿意以债权的方式进入,以获取固定收益。未来这一模式可能会为地方政府融资开辟新的渠道。

 

PPP资产证券化,两三年后预计迎来高峰期

尽管国家发改委和财政部都在力推PPP项目资产证券化,但是目前也仅落地了寥寥几单。与会嘉宾普遍认为,目前落地的几单PPP项目资产证券化产品很大程度上都不是市场化行为,可能要在未来两三年、目前的在建项目真正进入运营期后,PPP项目资产证券化才会迎来发展的高峰。目前看来,可以从以下角度关注PPP项目资产证券化。

第一,社会资本方目前发行资产证券化产品的诉求不强,尤其是未来现金流较好的优质资产。而对于以小股大债模式提供资金的金融机构,可能诉求更为强烈。

财金55号文明确指出,“在项目运营阶段,为项目公司提供融资支持的各类债权人,可以合同债权、收益权等作为基础资产发行资产证券化产品”。对于前期以较低价格拿到项目的银行而言,可以通过期限分层、价格分层的方式对外转让资产,以提升资产持有期内的收益率。

第二,在现有的监管体系下,PPP资产证券化还可以成为非标转标的工具,而银行本身存在强烈的非标转标需求。

来自券商投行部门的嘉宾认为,“PPP的本质是政府降杠杆,是政府调整资产负债表的方式。政府的杠杆低了,但社会资本方的杠杆起来了,资产证券化(包括REITs)就是把杠杆转移到金融机构和资本市场,使降杠杆的过程得以延续,所以未来的市场空间非常大”。

不过,对于企业方来说,发行ABS后资金是沉淀到项目公司,再回到企业就比较困难,所以企业的发行动力并不大。当年雪中送炭、共同投标且注入资本金的金融机构如果做证券化,企业是支持的,但是后面进来纯粹是做证券化的,企业的兴趣不大。

作者|智信资产管理研究院研究员 罗丹 纪少锋

【鸣谢机构】

中国建设银行

中国农业银行

中国银行

中国邮政储蓄银行

兴业银行

中国PPP基金

建合投资

北京云天新峰投资管理中心

中冶建信基金

中建一局集团第二建筑有限公司

中建三局集团华东基础设施公司

铁汉生态环境股份有限公司

光大证券

中信信托

大岳咨询

中信咨询

……

(以上排序不分先后,仅涵盖部分对话机构)

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